Puerto de Balboa
La Corte Suprema de Panamá hizo caer el contrato que durante casi tres décadas permitió a Panama Ports Company operar los puertos de Balboa y Cristóbal, en los dos extremos del Canal, y declaró también inconstitucional la prórroga otorgada en 2021. El caso importa especialmente para Uruguay: los instrumentos jurídicos panameño y uruguayo son distintos, pero el fallo demuestra que las concesiones portuarias de larguísimo plazo, sus prórrogas, las restricciones a la competencia y la capacidad regulatoria cedida por el Estado no se vuelven intocables por haber sido firmadas. En Montevideo, el propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo ya encontró una ilegalidad dentro del régimen acordado con Katoen Natie en 2021 y anuló la cláusula que aseguraba a Terminal Cuenca del Plata una posición monopólica frente a una segunda terminal especializada hasta 2081.
Panamá hizo caer un contrato con casi treinta años de historia
El 29 de enero de 2026 el Pleno de la Corte Suprema de Justicia de Panamá declaró inconstitucional la Ley 5 de 1997, que había aprobado el contrato entre el Estado y Panama Ports Company para operar Balboa, sobre el Pacífico, y Cristóbal, sobre el Atlántico. Las terminales están ubicadas en puntos estratégicos de acceso al Canal, aunque no forman parte de la administración de la vía interoceánica propiamente dicha. Panama Ports Company está controlada en un 90% por estructuras vinculadas a CK Hutchison, conglomerado con sede en Hong Kong, mientras el Estado panameño conserva el 10%. La operación había comenzado en la década de 1990 y fue prorrogada en 2021 por otros 25 años. La sentencia fue más lejos que cuestionar aspectos parciales del negocio: declaró inconstitucional la ley que sostenía el contrato, la propia prórroga y los actos vinculados a ella. Cuando el fallo fue publicado oficialmente el 23 de febrero, la concesión dejó de proporcionar el título jurídico bajo el cual la compañía administraba ambos puertos.
La discusión judicial alcanzó cuestiones que van mucho más allá de la nacionalidad de la empresa. La Corte examinó derechos exclusivos, beneficios fiscales, utilización de bienes pertenecientes al dominio público, libre competencia, interés colectivo y las condiciones bajo las cuales había sido aprobada y posteriormente renovada la concesión. La prórroga de 2021 quedó particularmente comprometida porque no había cumplido con todos los controles exigidos, entre ellos el refrendo correspondiente de la Contraloría. El conflicto había tomado fuerza un año antes, cuando una auditoría financiera y de cumplimiento sobre Panama Ports Company puso bajo examen el funcionamiento económico de la concesión entre 2014 y 2024. El cálculo oficial sostuvo que el conjunto de beneficios y condiciones concedidas podía haber significado para Panamá un perjuicio aproximado de US$1.300 millones. La empresa rechazó esa evaluación y contrapuso que había invertido alrededor de US$1.700 millones en Balboa y Cristóbal y entregado al Estado unos US$668 millones durante su gestión. La existencia de inversiones multimillonarias, trabajadores, infraestructura instalada y décadas de funcionamiento no impidió el control constitucional del contrato.
Todo ocurrió, además, en medio de una ofensiva geopolítica de Estados Unidos sobre Panamá. Desde su regreso a la Casa Blanca, Donald Trump convirtió al Canal en uno de los símbolos de su política hemisférica, cuestionó la presencia empresarial vinculada a China y llegó a plantear públicamente que Estados Unidos debía recuperar el control de una infraestructura que Washington entregó formalmente a Panamá a fines de 1999. La presión continuó con la visita de Marco Rubio en febrero de 2025 y las exigencias para reducir la influencia china en el área. Panamá abandonó ese mismo año la Iniciativa de la Franja y la Ruta y reforzó su cooperación militar con Washington. Ese escenario atravesó políticamente toda la controversia, pero la sentencia utilizó otro terreno para desmontar la concesión: Constitución, controles administrativos, dominio público, competencia e interés general. Pekín reaccionó con dureza y prometió defender los intereses empresariales afectados. El episodio quedó así atravesado por dos discusiones simultáneas: la disputa entre Washington y China por una de las rutas comerciales más estratégicas del planeta y el derecho de Panamá a revisar las condiciones bajo las cuales una empresa privada explotaba activos públicos esenciales.
La concesión cayó, el Estado recuperó el control y los puertos siguieron funcionando
El 23 de febrero, una vez firme la sentencia, el gobierno panameño tomó el control de Balboa y Cristóbal. La Autoridad Marítima quedó facultada para ocupar temporalmente bienes necesarios para garantizar el funcionamiento, incluidos equipos, grúas, vehículos, sistemas informáticos y demás infraestructura indispensable. Al mismo tiempo se organizaron mecanismos transitorios para impedir que el conflicto jurídico paralizara el comercio exterior. Balboa pasó temporalmente a ser operado por APM Terminals, vinculada al grupo Maersk, y Cristóbal por TIL Panamá, vinculada a Mediterranean Shipping Company. Los contratos transitorios fueron establecidos por hasta 18 meses mientras el Estado prepara el esquema definitivo. Al día siguiente del cambio de administración Balboa comenzó nuevamente a atender buques, se inició la sustitución patronal de cientos de trabajadores y se recuperaron progresivamente los sistemas operativos. La caída del contrato de casi tres décadas no produjo el derrumbe de la actividad portuaria que habitualmente se utiliza como advertencia frente a cualquier intento de revisar grandes concesiones.
El costo jurídico, sin embargo, existe. Panama Ports Company activó mecanismos arbitrales y CK Hutchison avanzó también con una controversia internacional bajo normas de protección de inversiones. Las reclamaciones conocidas superan conjuntamente los US$3.500 millones: PPC elevó sus pretensiones por encima de US$2.000 millones y CK Hutchison reclama más de US$1.500 millones por la afectación de sus inversiones. Son pretensiones sometidas a litigio internacional y no deudas reconocidas por Panamá. El Estado decidió sostener la sentencia de su Corte, reorganizar la operación y enfrentar los reclamos en lugar de considerar que la amenaza arbitral convertía el contrato en irreversible. El desenlace final de esos procesos puede demorarse años y existe un riesgo económico concreto, pero el arbitraje dejó de operar como argumento capaz de impedir por anticipado el ejercicio de las potestades soberanas del Estado.
La decisión tampoco puede confundirse con una nacionalización clásica. Panamá recuperó la capacidad jurídica de decidir sobre Balboa y Cristóbal y luego otorgó temporalmente su operación a otras compañías privadas. La diferencia está en quién conserva la potestad de definir las reglas. Un contrato de concesión entrega derechos de explotación durante determinado período; no transfiere soberanía ni elimina para siempre la capacidad del Estado y de sus tribunales de controlar la legalidad de lo firmado. La seguridad jurídica protege contratos legítimos y derechos adquiridos conforme a la Constitución, pero no transforma cualquier cláusula, prórroga o privilegio concedido por una administración en una norma situada por encima del orden jurídico. Ese punto es el que convierte al episodio panameño en algo considerablemente más importante que una batalla entre una empresa de Hong Kong y el gobierno de un pequeño país centroamericano.
La llamada llega hasta Montevideo
Uruguay tiene su propio contrato portuario de extraordinaria duración. En 2021 el gobierno de Luis Lacalle Pou acordó con Katoen Natie extender por cincuenta años la concesión de Terminal Cuenca del Plata, que originalmente vencía en 2031. El nuevo horizonte quedó fijado en 2081. El acuerdo fue presentado como un intercambio conveniente: Katoen Natie comprometía una inversión del entorno de US$455 millones y desistía de promover una demanda internacional contra Uruguay cuyo monto anunciado llegaba a US$1.500 millones. El Decreto 114/021 reorganizó simultáneamente el funcionamiento de la terminal especializada. Entre sus disposiciones apareció la cláusula 3.5.4: durante la vigencia de la concesión no podían otorgarse nuevas concesiones, permisos o autorizaciones para otra terminal especializada de contenedores, salvo que TCP superara durante dos años consecutivos el 85% de su capacidad anual. Una decisión adoptada en 2021 podía bloquear durante décadas la entrada de otro concesionario especializado.
Ese blindaje ya cayó. La Sentencia 719/2025 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dictada el 17 de diciembre de 2025 y conocida públicamente a comienzos de febrero de este año, mantuvo buena parte del régimen portuario y la extensión de la concesión, pero anuló específicamente aquella cláusula. El TCA estableció que Terminal Cuenca del Plata tiene prioridad como terminal especializada, pero esa prioridad no equivale a exclusividad, y concluyó que impedir que otras empresas pudieran competir por una concesión de la misma naturaleza consagraba un monopolio hasta 2081 que no encontraba respaldo legal suficiente. La diferencia con Panamá es de escala jurídica: allí cayó el contrato-ley completo y su prórroga; aquí sobrevivió el acuerdo pero cayó uno de los mecanismos centrales que protegían a TCP frente al ingreso futuro de otra terminal. En ambos casos, sin embargo, apareció el mismo límite: una concesión portuaria no puede desprender al Estado de todas sus potestades sobre la competencia y el futuro de una infraestructura estratégica.
Los acontecimientos de septiembre vuelven todavía más concreto aquel fallo. Neltume Ports, accionista mayoritario de Montecon, presentó al Poder Ejecutivo una iniciativa privada para construir una segunda terminal especializada en Montevideo por aproximadamente US$900 millones. El proyecto Montevideo Container Terminal prevé capacidad para mover hasta 1,15 millones de TEU anuales, 940 metros de línea de atraque, unas 38 hectáreas operativas y alrededor de 1.800 empleos durante la etapa de construcción. Apenas unos días antes, Neltume había desistido irrevocablemente del arbitraje que mantenía contra Uruguay ante el CIADI por unos US$600 millones. El acuerdo fue cerrado sin indemnización, sin reconocimiento de responsabilidad y sin condiciones para el Estado uruguayo. La secuencia obliga a mirar nuevamente uno de los argumentos utilizados en 2021: la amenaza de un arbitraje por US$1.500 millones fue uno de los fundamentos centrales para entregar cincuenta años adicionales de concesión a Katoen Natie; cinco años después, otro reclamo arbitral por cientos de millones terminó sin que Uruguay pagara indemnización, mientras la misma compañía que litigaba propone ahora invertir US$900 millones en competir dentro del puerto.
El precedente panameño adquiere por eso una importancia que trasciende largamente al Canal. Panamá demostró que un contrato portuario de décadas puede caer cuando la Justicia concluye que las condiciones bajo las cuales fue concedido o prorrogado chocan con normas superiores y con el interés público. Uruguay tiene otra Constitución, otro régimen de concesiones y otro recorrido judicial, pero comparte una discusión esencial: hasta dónde puede un gobierno comprometer la capacidad de decisión de los gobiernos que vendrán después. La extensión de TCP hasta 2081 atraviesa alrededor de doce períodos presidenciales. El TCA ya estableció que una de las protecciones incluidas en aquel esquema era ilegítima porque aseguraba un monopolio. El surgimiento de una propuesta de US$900 millones para una segunda terminal demuestra además que la posibilidad de competencia que aquella cláusula pretendía cerrar no era teórica. Panamá acaba de recordar algo elemental en cualquier Estado soberano: los contratos obligan, pero el interés público, la Constitución y el control judicial siguen existiendo después de la firma.
Quatroges