La Procuraduría del Estado recomendó al Tribunal de lo Contencioso Administrativo anular el decreto con el que el gobierno de Luis Lacalle Pou pretendió trasladar a los pasajeros marítimos el financiamiento del nuevo sistema de control fronterizo. El cargo de US$ 2,10 más IVA nunca llegó a cobrarse, las navieras mantienen varias acciones judiciales y el sistema adjudicado a Veridos acumuló fallas e incumplimientos observados por la propia Dirección Nacional de Migración.
Un sistema financiado directamente por los pasajeros
El decreto 51/024, firmado el 31 de enero de 2024 por Luis Lacalle Pou y los entonces ministros Nicolás Martinelli, Azucena Arbeleche y Juan José Olaizola, estableció un denominado “Precio por Servicio de Seguridad” de US$ 2,10 más IVA por cada pasajero que ingresara o saliera de Uruguay mediante una empresa comercial de transporte marítimo o fluvial.
Buquebus, Colonia Express y las agencias vinculadas a los cruceros debían incluir el cargo en el precio de los pasajes, retener el dinero y entregarlo mensualmente al proveedor privado del sistema. El decreto también habilitaba un recargo adicional de hasta 3% más IVA para cubrir los gastos administrativos de las empresas encargadas de recaudar.
El dinero no ingresaría primero a las cuentas del Estado. Sería transferido desde las empresas de transporte directamente al consorcio adjudicatario del Sistema Integral de Gestión Migratoria del Uruguay, conocido como SIGMU.
La fórmula había sido definida en la adjudicación de la Licitación Pública Internacional 19/2022, realizada en setiembre de 2023. El contrato fue otorgado por diez años al consorcio integrado por Veridos México y Veridos GmbH, de Alemania, por un valor de US$ 2,10 más IVA por cada movimiento de pasajero. La resolución dejó expresamente establecido que la contratación no generaría erogaciones a cargo del Ministerio del Interior: el sistema sería financiado por quienes viajaran en barco.
El proyecto tenía antecedentes anteriores. En 2018, durante el segundo gobierno de Tabaré Vázquez, se aceptó una iniciativa privada de Dafiway SA para instalar un sistema de control fronterizo y análisis de perfiles de riesgo. Aquellos primeros procedimientos terminaron entre cuestionamientos, recursos y llamados frustrados. La administración de Lacalle Pou retomó el proceso, convocó una nueva licitación en 2022, la adjudicó en 2023 y creó por decreto el mecanismo de cobro a los pasajeros en 2024.
La Procuraduría sostiene que no era un precio, sino un impuesto
En un dictamen fechado el 2 de junio de 2026, la procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Sandra Boragno, recomendó hacer lugar a la demanda presentada por Navegación Atlántida SA, empresa asociada a Buquebus, y anular el decreto 51/024.
El informe no es vinculante, por lo que la decisión final corresponde a los ministros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, constituye un pronunciamiento jurídico relevante dentro del expediente y es seguido de cerca por el actual Ministerio del Interior debido a las consecuencias que una eventual anulación podría tener sobre el contrato con Veridos.
Para la procuradora, el cobro carece de fundamento legal y viola el principio de legalidad establecido en la Constitución y el Código Tributario. Aunque el gobierno anterior lo denominó “precio”, el pasajero no podía elegir si utilizaba o no el control migratorio: debía someterse obligatoriamente a él para entrar o salir del país.
Tampoco recibía, según el dictamen, una ventaja individual o una prestación solicitada voluntariamente. El control fronterizo es una función estatal de interés general y no un servicio particular contratado libremente por cada viajero. Bajo ese razonamiento, el cargo tendría naturaleza tributaria y, por tanto, no podía ser creado mediante un decreto del Poder Ejecutivo: necesitaba una ley aprobada por el Parlamento.
La demanda también cuestionó la desigualdad del mecanismo. El costo del sistema recaía sobre quienes cruzaban la frontera en barcos de transporte comercial, mientras quedaban fuera quienes ingresaban por tierra, por aire o en embarcaciones no comprendidas por el decreto. La modernización tecnológica beneficiaría al conjunto del control fronterizo nacional, pero una parte limitada de los viajeros debía financiarla.
El gobierno de Lacalle Pou defendió el cobro invocando el artículo 41 de la Ley 15.851, que autoriza al Ministerio del Interior a percibir el costo de determinados servicios conexos. También argumentó que el pasajero tenía la posibilidad de no viajar o de utilizar otra vía de ingreso al país.
Veridos sostuvo una posición similar: quien decidiera cruzar la frontera debía aceptar el pago, como ocurre en un contrato de adhesión. La procuradora rechazó esa comparación porque el control migratorio no es opcional y el pasajero no puede negarse a recibirlo una vez que decide utilizar el transporte comprendido por el decreto.
Fallas, reclamos millonarios y un cobro paralizado
El SIGMU fue presentado oficialmente en noviembre de 2024 como una plataforma dotada de reconocimiento facial y de huellas, análisis predictivo, pasarelas biométricas, dispositivos móviles y escáneres corporales. El Ministerio del Interior anunció la actualización de 180 puestos de control, más de 50 dispositivos móviles, cuatro pasarelas automáticas y ocho escáneres destinados a detectar posibles casos de ingesta de drogas.
Sin embargo, después de su puesta en funcionamiento, la Dirección Nacional de Migración documentó intermitencias y errores en los puertos de Montevideo y Colonia. Hubo pasarelas que no reconocieron documentos uruguayos y pasaportes de distintas nacionalidades, caídas que obligaron a retomar controles manuales, demoras en la salida de embarcaciones y dificultades para conectar el SIGMU con las bases policiales de personas requeridas o impedidas de ingresar y salir del país.
Los informes también señalaron que algunas consultas de huellas, documentos y reconocimiento facial permanecían inactivas, que el módulo estadístico tenía problemas de funcionamiento y que la búsqueda automática en las denominadas listas negras y grises todavía no operaba plenamente en tiempo real. La administración actual dio vista a Veridos para que respondiera por esos incidentes.
Buquebus y Colonia Express se negaron a cobrar el cargo a los pasajeros al sostener que el proveedor no estaba cumpliendo integralmente el contrato. Veridos respondió reclamando el dinero correspondiente a los viajes realizados. En octubre de 2025 calculaba más de 1,4 millones de movimientos no facturados y una deuda cercana a US$ 3 millones. No se ha difundido una actualización oficial de esa cifra.
Las empresas promovieron diferentes acciones judiciales. Una acción de amparo de Colonia Express fue rechazada por la Justicia Civil en 2024, pero ese pronunciamiento no resolvió el fondo de las demandas de nulidad que continúan ante el TCA. Es precisamente en uno de esos expedientes donde la Procuraduría recomendó ahora anular el decreto.
El actual gobierno mantuvo el desarrollo normativo del SIGMU. En junio de 2026, el presidente Yamandú Orsi y los ministros Carlos Negro y Sandra Lazo modificaron las obligaciones de entrega de información anticipada de pasajeros y registros de viaje para el transporte aéreo, marítimo, fluvial y terrestre. El decreto otorgó seis meses para adecuarse a los nuevos requisitos, pero no resolvió la controversia por el cargo de US$ 2,10.