Entre 2020 y 2025, tres áreas sensibles de la política sanitaria uruguaya atravesaron modificaciones que redujeron, demoraron o flexibilizaron regulaciones construidas para contener productos asociados a enfermedades, adicciones y daños evitables. En alcohol, una prohibición aprobada al final del gobierno de Tabaré Vázquez fue recortada a iniciativa de Jorge Gandini y un registro obligatorio de vendedores seguía sin funcionar casi cinco años después. En alimentos, el gobierno de Luis Lacalle Pou postergó los octógonos y luego elevó los niveles de azúcar, grasas y sodio necesarios para que aparecieran las advertencias. En tabaco, habilitó el tabaco calentado, abrió la posibilidad de beneficios fiscales para la industria y modificó el empaquetado neutro después de un planteo reconocido de Montepaz. Mientras Uruguay discutía estos retrocesos con una oposición política, académica, médica y social activa, organismos internacionales registraban en la región una presión creciente de las industrias del alcohol, tabaco y ultraprocesados sobre las políticas públicas.
Alcohol: Gandini, la primera ley de la legislatura y una regulación que quedó a medio camino
La Ley 19.855 había sido promulgada el 23 de diciembre de 2019, pocos días antes de terminar el gobierno de Tabaré Vázquez. No se limitaba a prohibir la venta de alcohol a menores: establecía un marco de orden público destinado a gestionar riesgos y prevenir daños, regulando la distribución, comercialización, venta, suministro, promoción, patrocinio y publicidad de bebidas alcohólicas. Su artículo 15 tenía una redacción inequívoca: prohibía “concursos, torneos o espectáculos públicos” que promovieran la ingesta de alcohol, salvo las modalidades de cata o degustación.
La reacción de Jorge Gandini había comenzado incluso antes de que Lacalle Pou asumiera. El 18 de diciembre de 2019, después de la aprobación parlamentaria de la norma, el entonces futuro senador nacionalista anunció que el gobierno entrante la derogaría. “La vamos a derogar porque estamos todos en contra”, dijo entonces. También cuestionó el registro obligatorio de vendedores por considerarlo complejo de fiscalizar y sostuvo que la normativa afectaría a sectores productivos, mencionando expresamente a la industria del vino y al comercio.
La derogación total que anunció no ocurrió. Lo que sí ocurrió fue algo más concreto y mucho más rápido. El primer proyecto de ley presentado en la legislatura 2020-2025 fue impulsado por Gandini el 3 de marzo de 2020, apenas iniciado el nuevo período parlamentario. Su objeto era modificar precisamente el artículo 15 de la ley sobre alcohol. Gandini planteó que la expresión “espectáculos públicos” podía afectar celebraciones tradicionales como la Fiesta de la Vendimia o la Semana de la Cerveza. La discusión sobre esas fiestas ya había aparecido durante la tramitación anterior, incluso entre legisladores del Frente Amplio, pero fue Gandini quien convirtió esa objeción en la primera iniciativa legislativa del nuevo período.
Diecisiete días después, el 20 de marzo, Lacalle Pou promulgó la Ley 19.866 junto con su gabinete. El cambio fue pequeño en cantidad de palabras y significativo en su alcance: los “espectáculos públicos” desaparecieron de la prohibición. Desde entonces quedaron prohibidos los concursos o torneos que promovieran la ingesta, mientras que los espectáculos públicos asociados al consumo de alcohol pudieron realizarse con la obligación de exhibir información preventiva.
La comparación entre los dos textos permite medir el cambio sin interpretación adicional. En diciembre de 2019 la ley decía: “concursos, torneos o espectáculos públicos”. Desde marzo de 2020 dice solamente “concursos o torneos”. Los espectáculos pasaron de estar comprendidos en la prohibición a quedar admitidos bajo un régimen de advertencias sanitarias.
Gandini aparece así asociado documentalmente al primer recorte realizado sobre aquella ley: había anunciado su derogación antes de asumir, convirtió la modificación en el primer proyecto de la legislatura y consiguió que la categoría que cuestionaba fuera retirada. El Poder Ejecutivo de Lacalle Pou promulgó después el cambio.
La otra parte de la historia transcurrió lejos del debate parlamentario. Antes de entregar el gobierno, la administración de Vázquez había aprobado el Decreto 63/020, del 17 de febrero de 2020, que reglamentaba la Ley 19.855. Entre otras disposiciones establecía que toda persona física o jurídica que distribuyera, vendiera, ofreciera o suministrara bebidas alcohólicas debía inscribirse obligatoriamente en un registro, incluidos productores cuando comercializaran su propia producción y vendedores ocasionales o ambulantes.
El registro debía aportar una herramienta básica para saber quién vendía alcohol, controlar habilitaciones y aplicar el régimen previsto por la ley. El 23 de septiembre de 2024, a pocos meses de terminar el período de Lacalle Pou, una respuesta oficial del Ministerio de Salud Pública a una solicitud de acceso a la información informó: “Al día de la fecha no se ha implementado el Registro obligatorio de Vendedores de Bebidas Alcohólicas”. El MSP agregó que todavía estaba trabajando en la designación de los integrantes de la Comisión Honoraria Consultiva prevista por la propia ley.
El contraste temporal abarca prácticamente todo el quinquenio: el registro había sido reglamentado en febrero de 2020 y en septiembre de 2024 continuaba sin implementarse.
Los datos disponibles permiten dimensionar el universo sobre el cual debía actuar esa política. La Junta Nacional de Drogas informó en agosto de 2026, utilizando la Encuesta Nacional sobre Consumo de Drogas de 2024, que 71,4% de las personas de 18 a 65 años había consumido alcohol durante los doce meses anteriores y 52,4% durante los últimos treinta días. Entre adolescentes escolarizados de 13 a 18 años, 67% había consumido alcohol durante el último año y 41,6% en el último mes.
El fenómeno tampoco es exclusivamente uruguayo. El informe regional de la OPS sobre alcohol de 2025 identifica brechas persistentes en tributación, regulación de la disponibilidad y publicidad de bebidas alcohólicas. En junio de 2026, la organización volvió a advertir que los impuestos al alcohol en las Américas permanecían por debajo de los niveles necesarios para modificar significativamente el consumo.
Alimentos: primero se postergaron los octógonos y después se elevaron los límites
La política de etiquetado frontal había sido aprobada en agosto de 2018 mediante el Decreto 272/018. Su mecanismo era sencillo: determinados alimentos envasados debían advertir en la cara frontal cuando superaban valores definidos de sodio, azúcares, grasas totales o grasas saturadas. El objetivo era que la información crítica pudiera conocerse antes de la compra y sin depender de interpretar una tabla nutricional.
La primera intervención del gobierno de Lacalle Pou ocurrió diez días después de asumir. El 11 de marzo de 2020, el Decreto 91/020 prorrogó por 120 días, contados desde el 1.º de marzo, la aplicación de la regulación y creó una comisión integrada por varios ministerios para volver a evaluar el sistema, incluyendo su armonización con el Mercosur.
Para entonces ya existían datos uruguayos sobre el efecto de los octógonos. Un estudio de UNICEF y la Universidad de la República encontró que, apenas diez días después de su implementación, 58% de las personas que habían encontrado una advertencia en un producto que pensaban comprar cambió su decisión: 18% desistió de la compra, 23% eligió un producto similar sin octógonos y 17% uno con menos advertencias.
En junio de 2020, mientras la normativa permanecía bajo revisión, OPS, UNICEF y FAO respaldaron públicamente su pronta aplicación. Las tres agencias señalaron que la evidencia disponible mostraba beneficios para la salud y no acreditaba perjuicios sobre el empleo o la industria. Recordaron además que la regulación original había sido resultado de un proceso iniciado en 2016 con consultas a academia, empresas y sociedad civil.
En septiembre de 2020 el gobierno aprobó el Decreto 246/020. Para cada 100 gramos de alimento sólido fijó los siguientes criterios: 400 miligramos de sodio, 10 gramos de azúcares, 9 gramos de grasas totales y 4 gramos de grasas saturadas. Los productos que superaran alguno de esos valores debían llevar la correspondiente advertencia frontal.
La regulación todavía volvió a cambiar antes de entrar plenamente en vigor. El 26 de enero de 2021, el Decreto 34/021 sustituyó nuevamente los criterios. Para alimentos sólidos, el sodio pasó de 400 a 500 miligramos; los azúcares, de 10 a 13 gramos; las grasas totales, de 9 a 13 gramos; y las grasas saturadas, de 4 a 6 gramos cada 100 gramos.
En términos porcentuales, el límite aumentó 25% para sodio, 30% para azúcar, alrededor de 44% para grasas totales y 50% para grasas saturadas. El efecto regulatorio era directo: un alimento sólido con 12 gramos de azúcar cada 100 gramos superaba el límite de 10 gramos establecido cuatro meses antes; con el nuevo umbral de 13 gramos ya no lo superaba por ese componente. Lo mismo podía ocurrir con productos situados entre los antiguos y los nuevos valores de sodio o grasas.
El cambio adquirió otra dimensión cuando UNICEF reconstruyó posteriormente los procesos de etiquetado frontal en distintos países. En el capítulo referido a Uruguay, el organismo recogió que actores entrevistados señalaron que hubo un “gran lobby a nivel del Ejecutivo” y vinculó ese fenómeno con la posibilidad de un “enfriamiento regulatorio”, concepto aplicado a procesos en los que una medida de interés público se demora, compromete o abandona frente a disputas comerciales o de inversión. El mismo informe enumera entre los argumentos utilizados habitualmente por la industria contra estas políticas la supuesta estigmatización de alimentos, la pérdida de puestos de trabajo, el cierre de empresas y la promoción de sistemas de etiquetado menos exigentes.
La intervención estatal sobre alimentación durante el quinquenio no se movió en una única dirección. En 2022, la Ley 20.075 incorporó una medida restrictiva que comenzó a regir el 1.º de enero de 2024: prohibió en establecimientos educativos la venta, publicidad, promoción y patrocinio de alimentos y bebidas que no estuvieran incluidos en el listado recomendado por el Ministerio de Salud Pública.
Los cambios realizados sobre los octógonos permanecieron, sin embargo, como parte de la regulación nacional. En 2026 la OPS comparó los sistemas existentes en ocho países de la región y señaló que Argentina, Colombia y México eran los que presentaban mayor alineación con sus mejores prácticas. El organismo destacó que el modelo de perfil nutricional es una pieza central para conseguir que los ultraprocesados alcanzados efectivamente reciban advertencias.
La disputa regional siguió avanzando también en sentido contrario. En Argentina, donde la Ley 27.642 había construido uno de los modelos mejor evaluados por la OPS, el 15 de mayo de 2026 ingresó en la Cámara de Diputados el proyecto 2214-D-2026 para derogar íntegramente la Ley de Promoción de la Alimentación Saludable. Sus firmantes son una diputada del PRO y un diputado de La Libertad Avanza. El proyecto fue derivado a las comisiones de Legislación General, Acción Social y Salud Pública y Defensa del Consumidor. Hasta ahora se trata de una iniciativa parlamentaria, no de una derogación consumada.
En 2026, un informe especial de la Revista Panamericana de Salud Pública agrupó expresamente a las empresas del tabaco, alcohol y ultraprocesados dentro de las industrias de productos no saludables y describió que trabajan para ampliar mercados e influir sobre los entornos regulatorios de formas capaces de retrasar o diluir medidas eficaces de salud pública.
Tabaco: beneficios fiscales, tabaco calentado y un decreto pedido por Montepaz
El tabaco ofrece la secuencia más extensa de modificaciones durante el período de Lacalle Pou. Uruguay llegaba a 2020 con una política que había acumulado más de quince años de regulación: ambientes cerrados libres de humo, prohibiciones de publicidad, grandes advertencias sanitarias y, desde 2019, empaquetado neutro. El país había enfrentado incluso un arbitraje internacional promovido por Philip Morris y había convertido su política antitabaco en una referencia internacional.
El primer cambio pasó relativamente inadvertido porque no estaba dentro de una norma sanitaria, sino económica. El Decreto 143/018, aprobado durante el gobierno anterior, había establecido expresamente que las empresas de la industria tabacalera no podían ampararse al régimen de beneficios previsto para proyectos de inversión promovidos.
El Decreto 268/020, promulgado el 30 de septiembre de 2020 por el gobierno de Lacalle Pou, sustituyó ese régimen y no mantuvo la exclusión de las tabacaleras. La importancia del cambio quedó posteriormente escrita por el propio Estado. En octubre de 2025, al volver a prohibir esos beneficios para la industria del tabaco, el Decreto 218/025 del gobierno de Yamandú Orsi consignó expresamente que el régimen de 2018 las excluía, mientras que el Decreto 268/020 “no dispuso restricciones a las referidas empresas permitiendo la posibilidad de ampararse a los mismos”.
El segundo movimiento llegó el 3 de marzo de 2021. Desde 2009 Uruguay mantenía prohibida la comercialización, importación y publicidad de dispositivos electrónicos para fumar. El Decreto 87/021 redefinió esa prohibición para limitarla esencialmente a dispositivos que vaporizaban líquidos y sacó de ese tratamiento a los productos que calentaban tabaco seco. El propio decreto sostuvo entonces que existían datos suficientes sobre una menor exposición a determinadas sustancias tóxicas y consideró que eso justificaba excluirlos de la prohibición general. Los dispositivos de tabaco calentado pasaron a quedar regulados bajo el régimen aplicable al tabaco.
Cuatro años después el Ministerio de Salud Pública utilizó otra descripción del mismo episodio. En junio de 2025 anunció la derogación de los decretos 87/021 y 282/022 y afirmó oficialmente que ambos “habían flexibilizado la normativa de control de tabaco”. Sobre el primero dijo directamente que en 2021 se había habilitado la venta de productos de tabaco calentado y que aquella decisión había comprometido el camino sanitario construido por Uruguay.
La apertura jurídica no llegó a convertirse en un mercado legal efectivo. El decreto que restableció la prohibición en junio de 2025 dejó otra constancia relevante: hasta ese momento ningún producto regulado por el Decreto 87/021 había sido registrado para su comercialización en Uruguay.
El tercer cambio llegó en septiembre de 2022 y generó una controversia política considerablemente mayor. El Decreto 282/022 modificó el empaquetado neutro aprobado en 2019. La norma volvió a permitir paquetes con dimensiones compatibles con la tradicional cajilla blanda y autorizó que el filtro del cigarrillo incorporara la identificación de la marca. El gobierno fundamentó la decisión en la necesidad de competir contra cigarrillos de contrabando y facilitar mecanismos de autenticidad y trazabilidad.
Once días después de promulgado el decreto, Lacalle Pou reconoció públicamente el origen empresarial del planteo. Ante quienes sostenían que la modificación favorecía a Montepaz, respondió: “No, si me lo pidió una fábrica de chicles”. Luego confirmó que Montepaz había llevado el pedido al Ministerio de Industria.
El reconocimiento presidencial transformó el episodio en uno de los ejemplos más explícitos de interlocución directa entre una empresa sometida a una regulación sanitaria y el gobierno que terminó modificándola. Montepaz era precisamente una de las empresas cuya presentación comercial estaba condicionada por las reglas del empaquetado neutro.
La reacción trascendió a la oposición parlamentaria. La Facultad de Medicina recordó que la política desarrollada desde la ratificación del Convenio Marco de la OMS había reducido fuertemente el tabaquismo y señaló que la institución asesora en materia de control de tabaco no había sido consultada. El Frente Amplio aprobó el 19 de septiembre de 2022 una declaración que calificó el decreto como una flexibilización, respaldó el pedido de derogación formulado por especialistas y sostuvo que el cambio de rumbo había comenzado con la habilitación del tabaco calentado.
Ese episodio permite ubicar también el papel de una oposición política fuerte durante el período. Las modificaciones no avanzaron en un vacío: sociedades científicas, Universidad, organizaciones sanitarias y Frente Amplio discutieron públicamente varios de los cambios. En el caso del tabaco, la oposición reclamó directamente la derogación del Decreto 282/022 tres años antes de que el gobierno siguiente efectivamente la dispusiera.
En junio de 2025, ya bajo la presidencia de Yamandú Orsi, los decretos sobre tabaco calentado y empaquetado fueron revertidos. En octubre del mismo año también se restableció la prohibición para que empresas tabacaleras utilizaran el régimen de promoción de inversiones. El MSP informó entonces que en Uruguay el tabaquismo continuaba provocando alrededor de 18 muertes diarias.
La disputa que atravesó Uruguay forma parte de un escenario regional más amplio. Una investigación científica publicada por la Revista Panamericana de Salud Pública sobre nuevos productos de tabaco y nicotina en América Latina identificó entre las estrategias empresariales el lobby sobre responsables políticos, la participación directa en consultas y audiencias, la difusión de información favorable a través de terceros, la introducción de lenguaje promovido por la industria en proyectos regulatorios y los litigios contra prohibiciones.
La OPS dedicó en 2025 un panel regional específico a los “nuevos desafíos con la interferencia de la industria” en las políticas sobre tabaco, alcohol y alimentos ultraprocesados. Y su informe especial de 2026 colocó a los tres sectores dentro de un mismo problema sanitario y regulatorio: industrias que no sólo venden productos, sino que buscan intervenir en los ambientes donde se fijan impuestos, advertencias, condiciones de comercialización, publicidad y acceso al mercado.
En algunos países sudamericanos esa confrontación adquirió dimensiones más abiertas: propuestas parlamentarias para derogar sistemas completos de etiquetado, investigaciones sobre interferencia empresarial en políticas de tabaco y disputas por impuestos sobre productos no saludables. Uruguay atravesó entre 2020 y 2025 modificaciones más acotadas y sucesivas: se quitó una categoría de la prohibición sobre promoción del alcohol; el registro obligatorio de sus vendedores seguía pendiente en 2024; se postergó el etiquetado frontal y aumentaron sus umbrales; las tabacaleras volvieron a quedar habilitadas para aspirar al régimen general de promoción de inversiones; se abrió jurídicamente el mercado del tabaco calentado; y el empaquetado neutro fue flexibilizado mediante un decreto cuyo planteo empresarial de origen fue reconocido públicamente por el propio presidente.
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