El gobierno de Yamandú Orsi derogó el decreto 3/025, firmado por Luis Lacalle Pou el 13 de enero de 2025, pocas semanas antes de abandonar la Presidencia, que había modificado el régimen ambiental de las plantaciones forestales y generado un fuerte cuestionamiento de los propios trabajadores del Ministerio de Ambiente. La nueva normativa sostiene expresamente que aquellas modificaciones no eran consistentes con el régimen ambiental anterior y que fueron aprobadas sin la adecuada intervención de las oficinas técnicas. El director de Calidad y Evaluación Ambiental, Alejandro Nario, resumió el cambio como el pasaje de una lógica de “no análisis” hacia una de “regulación”, mientras el gobierno comienza además a mirar con interés una propuesta de Redes-Amigos de la Tierra y científicos de la Universidad de la República para poner límites territoriales a la expansión forestal y proteger las cuencas destinadas al abastecimiento de agua.
Un decreto de salida que había reducido el alcance del control
El decreto 3/025 fue firmado por Lacalle Pou junto a los entonces ministros Fernando Mattos y Robert Bouvier y publicado el 20 de enero de 2025. Uno de sus cambios fundamentales fue modificar qué debía entenderse por “nueva plantación forestal”: la norma de 2021 consideraba como tal toda acción de plantar especies forestales, independientemente del uso anterior del suelo, mientras que el decreto de enero de 2025 restringió esa definición únicamente a terrenos que no hubieran tenido uso forestal previo. También permitió que plantaciones de 100 hectáreas o más sobre superficies ya forestadas fueran tramitadas mediante una autorización ambiental especial y pudieran comenzar aun cuando esa autorización estuviera pendiente, con la sola condición de comunicar el proyecto a la Dinacea al menos 30 días antes.
La decisión provocó cuestionamientos inmediatos dentro del propio Ministerio de Ambiente. La Asociación de Trabajadores del Ministerio de Ambiente (Atrama) aseguró entonces desconocer el origen y los fundamentos técnicos de los cambios y sostuvo que los equipos técnicos encargados de evaluar los impactos ambientales no habían participado en su elaboración. El sindicato entendía que la norma flexibilizaba las evaluaciones y podía impedir que se exigieran correcciones en plantaciones desarrolladas en condiciones que requerían un análisis ambiental. El decreto 179/026 aprobado ahora por el gobierno de Orsi termina recogiendo una parte sustancial de aquel cuestionamiento: entre sus fundamentos establece que las soluciones introducidas en enero de 2025 no fueron consistentes con los objetivos del régimen anterior y que tampoco contaron con “la adecuada intervención de las oficinas técnicas” responsables de aplicarlo.
Orsi deroga la norma, pero no vuelve simplemente al punto de partida
El decreto 179/026, firmado por Orsi, el ministro de Ambiente Edgardo Ortuño y el ministro de Ganadería Alfredo Fratti, fue promulgado el 23 de julio y publicado el 10 de agosto. Deroga íntegramente el 3/025 y restablece como columna vertebral el decreto 405/021 de 2021, invocando expresamente los principios de prevención y progresividad de la política ambiental. De esa manera vuelve a regir la definición amplia según la cual una plantación es “nueva” por el hecho de plantar, y no solamente cuando se realiza sobre un terreno que nunca había tenido uso forestal. El cambio amplía nuevamente la posibilidad de que la administración examine los impactos de sucesivos ciclos forestales en lugar de considerar automáticamente que la existencia previa de árboles deja la nueva intervención fuera de ese análisis.
La nueva regulación también incorpora una solución para terrenos que arrastraban situaciones anteriores. El artículo 9 bis admite determinadas plantaciones de 100 hectáreas o más sobre suelos ya forestados cuya plantación original fuera anterior al 31 de diciembre de 2012 y que, pese a estar alcanzadas por la normativa ambiental, no hubieran contado en su momento con Autorización Ambiental Previa. Para quedar comprendidas deberán presentar medidas compensatorias a consideración de la Dinacea. Además, el Ministerio de Ambiente resolvió el 11 de agosto ordenar otra zona gris: las autorizaciones anteriores a 2021 que no especificaban cuántos ciclos forestales comprendían se considerarán válidas por hasta dos ciclos para madera destinada a celulosa y por un ciclo para madera sólida.
La marcha atrás, sin embargo, no significa que todas las plantaciones de más de 100 hectáreas deban esperar necesariamente una resolución definitiva antes de comenzar. El nuevo texto del artículo 12 mantiene que determinadas nuevas plantaciones sobre suelos ya forestados, cuyas anteriores plantaciones no hubieran estado sujetas a Autorización Ambiental Previa, podrán ejecutarse bajo “estricta responsabilidad” del titular mientras se tramita la autorización ambiental especial, siempre que se comunique el proyecto con al menos 30 días de anticipación. La diferencia central está, entonces, en que el gobierno abandona la exclusión general del análisis que había introducido el decreto de Lacalle Pou, amplía nuevamente qué se considera una nueva plantación e incorpora herramientas para estudiar y regular situaciones heredadas, sin suprimir por completo los mecanismos de tramitación acelerada.
El debate de fondo vuelve al agua y a los límites de la expansión forestal
El sector empresarial había defendido el decreto de enero de 2025. La Sociedad de Productores Forestales sostuvo que los cambios daban mayor agilidad y previsibilidad, particularmente porque las ventanas de plantación están condicionadas por las estaciones, y aseguró que sus inquietudes habían sido conversadas con autoridades y técnicos del Ministerio de Ambiente desde fines de 2023 y durante 2024. Edgardo Ortuño, todavía antes de asumir como ministro, ya había anticipado una posición opuesta y calificado aquella resolución del gobierno saliente como un decreto de “vuelo corto”. Ocho meses después de la asunción del nuevo gobierno, la derogación concretó aquella advertencia.
Pero el debate que comienza ahora es más amplio que la corrección de un decreto. Nario consideró “interesante” y “seria” una propuesta elaborada por Redes-Amigos de la Tierra junto con los investigadores Marcel Achkar e Ismael Díaz, del Instituto de Ecología y Ciencias Ambientales de la Facultad de Ciencias. El planteo no propone prohibir la forestación, sino ordenar dónde puede continuar expandiéndose: mantener las nuevas plantaciones dentro de suelos de prioridad forestal, excluir áreas de conservación y, especialmente, proteger cuencas con tomas superficiales destinadas al abastecimiento de agua potable. La propuesta fue presentada ante la Comisión de Cuenca del Río Santa Lucía y coloca el artículo 47 de la Constitución —que consagra el agua como un recurso esencial para la vida y prioriza su uso para consumo humano— como uno de los ejes del ordenamiento productivo.
Según los cálculos difundidos junto con esa propuesta, Uruguay contaba en 2022 con unos 3,25 millones de hectáreas de suelos considerados de prioridad forestal que todavía no estaban ocupados por plantaciones exóticas. Al aplicar restricciones vinculadas con áreas de conservación, cuencas de abastecimiento y niveles de concentración forestal, alrededor de 1,57 millones de esas hectáreas quedarían consideradas incompatibles con una nueva expansión, mientras aproximadamente 1,68 millones continuarían potencialmente disponibles. Se trata de una propuesta técnica y ambiental que todavía no fue incorporada al decreto del gobierno, pero la valoración pública de Nario abre una discusión que trasciende la mera velocidad de los permisos y coloca sobre la mesa cuánto, dónde y bajo qué condiciones puede seguir creciendo el modelo forestal.
La preocupación no surge solamente de organizaciones sociales. Un documento preparado por Achkar para Redes-Amigos de la Tierra sintetiza medio centenar de investigaciones sobre forestación, hidrología, suelos y biodiversidad y señala que la sustitución de pastizales por plantaciones modifica el balance hídrico por una mayor evapotranspiración y puede reducir los caudales, con impactos que se vuelven más relevantes durante períodos secos. La revisión cita investigaciones realizadas en Uruguay que encuentran efectos estadísticamente detectables desde determinados niveles de ocupación forestal de las cuencas. Son resultados que alimentan una discusión que el país ya no puede reducir a la rentabilidad de un sector exportador: la forestación ocupa territorio, consume recursos naturales y convive con un derecho humano básico como el acceso al agua.
La decisión del gobierno de Orsi no resuelve todavía ese conflicto estructural, pero modifica su punto de partida. Frente a una normativa aprobada al final del gobierno de Lacalle Pou que había achicado el universo sometido a análisis, el Ejecutivo vuelve a reivindicar que la prevención ambiental debe anteceder a los hechos consumados y que las decisiones sobre el territorio requieren intervención técnica. La discusión que queda abierta será más difícil: determinar hasta dónde puede avanzar la frontera forestal cuando entra en tensión con las cuencas, la biodiversidad, otras producciones rurales y el agua destinada a la población.